Wolfgang Merkel: Ist die Krise der Demokratie eine Erfindung?

Beitrag zu:
Krise der Demokratie – Wahrheit oder Mythos (2015). Jahrestagung der Akademie forum masonicum e.V. in Hannover, Samstag, den 14. November 2015 in Zusammenarbeit mit der Loge „Wilhelm zur deutschen Treue“

Krisendiagnosen der Demokratie sind so alt wie diese selbst. Wie ein unzer­reißbarer Faden ziehen sie sich durch das philosophische und politische Den­ken des Abendlandes. 1 Sie begleiten die Anfänge der lokalen Demokratie Athens, inspirieren das Denken von Liberalen und Sozialisten in der Heraus­bildung der nationalstaatlichen Repräsentativdemokratien des 19. Jahrhun­derts und liefern die melancholische Hintergrundmelodie zur Demokratie in Zeiten der Globalisierung. Es sind die vornehmsten Namen der europäischen Geistesgeschichte, die sich mit Kritik und Krisendiagnosen der Demokratie verbinden: Platon, Aristoteles, Hobbes, Tocqueville, Marx, Weber. Der Cho­rus der Krisendiagnostiker hat sich aber besonders seit Beginn der siebzi­ger Jahre des vergangenen Jahrhunderts zu einer dauerhaften Formation grup­piert. Der linke wie der rechte Flügel sind prominent besetzt: Jürgen Habermas (u.a. 1973), Claus Offe (u.a. 1972; 1979; 2003; 2011), Wolfgang Streeck (u.a. 2013), Samuel Huntington (1975; 2004) – um nur einige beeindruckende Na­men zu nennen. Numerisch wie auch theoretisch-qualitativ wird die Debatte dennoch stärker von „linken Theoretikern“ beherrscht.

Im Jahr 2004 erschien ein kleines Buch mit dem Titel Postdemokratie. Colin Crouch, sein Verfasser, argumentiert darin, dass der „demokratische Mo­ment“, der sich in den Vereinigten Staaten von Amerika noch vor und in West­europa unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg entfaltet habe, erloschen sei. Die entwickelten Länder näherten sich dem Stadium der „Postdemokratie“ an, die viele vordemokratische Züge trage. Der Begriff hat in der veröffent­lichten Meinung des Westens Karriere gemacht. Er gehört wie die Krisenrhe­torik ganz allgemein längst zum Alltag und hat sich zu einem anschwellenden Rau­schen verdichtet. Die hörenswerten Töne dazwischen sind keineswegs so ein­fach von der Kakophonie zu unterscheiden.

Dennoch lohnt es sich, genauer hinzuhören. Als politisches Ordnungs­sys­tem ist die Demokratie zwar normativ ohne überzeugende Alternative, 2 re­ali­ter aber immer wieder erheblichen Herausforderungen und Gefährdungen aus­gesetzt. Herausforderungen oder Gefährdungen führen aber keineswegs auto­matisch in die Krise. Ob sie sich als Krise der Demokratie manifestieren, hängt von der Handlungs- und Wandlungsfähigkeit demokratischer Institutio­nen, Verfahren und Kulturen ab. Die Schweiz unterscheidet sich zwar von Grie­chenland, Deutschland von Italien, Polen von Ungarn, Australien von den USA. Ob es aber nicht auch ,systemische‘ Gemeinsamkeiten der Krisenbetrof­fenheit und der Reaktions(un)fähigkeit gibt, muss in einer vergleichenden Analyse geprüft werden (vgl. Merkel et al. 2014).

Dennoch lässt sich fragen: Ist die Krise der Demokratie eine Erfindung komplex denkender, aber empirieferner Theoretiker, die zudem einem norma­tiv überzogenen Demokratieideal folgen? Oder bleiben die empirischen Ana­lysen zu sehr einer Teildiagnostik verhaftet, die sich positivistisch mit der Oberfläche von Umfragedaten und Wähleranalysen zufrieden gibt, ohne die tieferen Krisenphänomene zu erkennen, die sich gerade aus der kumulierenden Wirkung einzelner Krisenphänomene ergeben? Zur Beantwortung dieser Fra­gen soll der Beitrag in folgende Argumentationsschritte gegliedert werden:

  • Welches Demokratiekonzept soll als Referenzsystem dienen?
  • Wie lässt sich der Begriff der Krise präziser fassen, als dies bisher in der Debatte gelungen ist?

Um nicht in die Falle einseitiger Verabsolutierung selektiver Krisenphäno­mene zu verfallen, sollen fünf Teilbereiche und ihre jeweils zentralen Demo­kratiefunktionen näher betrachtet werden:

  • Wahlen: Legitimation
  • Politische Rechte: Beteiligung
  • Bürgerrechte: Schutz
  • Horizontale Gewaltenverantwortlichkeit: Kontrolle
  • Effektive Regierungsgewalt: Regieren

1. Demokratie: Ein umstrittener Begriff

Der Demokratiebegriff ist umstritten: Konservative, liberale, soziale, plura­lis­tische, elitäre, dezisionistische, kommunitaristische, kosmopolitische, re­pub­likanische, deliberative, partizipative, feministische, kritische, postmo­derne oder multikulturalistische Demokratie bilden nur die Spitze eines be­grifflichen Eisbergs (vgl. u.a. Schmidt 2010; Lembcke/Ritzi/Schaal 2012). Vereinfacht lassen sich drei Gruppen von Demokratietheorien unterscheiden: die minima­listische, die mittlere und die maximalistische Theorie.

1.1 Das minimalistische Modell

Minimalisten wie der einflussreiche Ökonom und Demokratietheoretiker Jo­seph A. Schumpeter (1950) gehen davon aus, dass freie, gleiche und ge­heime Wahlen nicht nur der Kern der Demokratie, sondern diese selbst sind. Über Wahlen, so das marktanaloge Demokratiemodell Schumpeters, können die po­litischen Unternehmer – etwa Parteien – ihre programmatischen Pro­dukte an­bieten, die von den Wählern nachgefragt, geprüft, ausgewählt oder verworfen werden. Das Angebot mit der höchsten Nachfrage bekommt den Zuschlag und damit das Recht auf Zeit, die Präferenzen und Interessen der Wähler zu reprä­sentieren. In regelmäßiger Wiederkehr haben die Re­präsentierten die Möglich­keit, die Repräsentanten für die zurückliegende Le­gislaturperiode zur Verant­wortung (accountability) zu ziehen und sie je nach Beurteilung wieder zu wäh­len – oder abzuwählen. Der Wesenskern der De­mokratie wird damit von den Minimalisten, die sich selbst gern als Realisten bezeichnen, bewusst auf die „vertikale Verantwortlichkeit“ zwischen Regier­ten und Regierenden begrenzt (ebenso: Przeworski 2010).

Für eine Analyse reifer Demokratien taugen die minimalistischen Kon­zepte nicht. An der wettbewerbsorientierten Auswahl der Regierenden allein lässt sich nur wenig über die Spezifika bestimmter Demokratien erkennen. Es können kaum Aussagen getroffen werden, welche demokratische Qualität eine Demokratie hat, ob sie stabil oder instabil ist oder sich in der Krise befindet (Merkel 2014b). Minimalistische Demokratietheorien taugen für Large-N-Analysen, wo eine einfache, keineswegs immer erfolgreich gezogene Trenn­li­nie 3zwischen Demokratie und Autokratie, die Welt der politischen Systeme in zwei Lager aufteilt. Demokratie versus Autokratie dienen dann meist als unabhängige, also erklärende Variablen (Explanans) für die abhängige Vari­able (Explanandum), so z.B. welches politisches Regime mit mehr Wachstum, Gleichheit oder Kriminalität korreliert.

1.2 Maximalistische Theorien

Maximalisten beziehen die Output- und Outcome-Dimension, d. h. Politikent­scheidungen und Ergebnisse, als systemische Leistungsperformanz in ihre De­mokratiedefinition mit ein. Darunter zählen sie Kollektivgüter wie die innere und äußere Sicherheit, ökonomische Wohlfahrt, sozialstaatliche Garantien und die erkennbare Fairness in der Verteilung von Grundgütern, Einkommen, so­zialer Sicherung und Lebenschancen. Insbesondere die Vermeidung extremer Ungleichheiten bei der Verteilung von Einkommen, Primär- wie Sozialgütern steht im Mittelpunkt. Denn erst die „soziale Demokratie“ sichere das politi­sche Gleichheitsprinzip. Für eine solche Position standen der Sozialdemokrat Eduard Bernstein (1902[1899]), der Weimarer Staatsrechtler Hermann Heller (1934), der britische Sozialstaatstheoretiker Thomas H. Marshall (1950) und steht heute Thomas Meyer (2005). In der Demokratiediskussion Lateinameri­kas war und ist soziale Gerechtigkeit stets ein zentraler Topos. Das liegt auch daran, dass es dort der Demokratie – anders als im Europa des 20. Jahrhunderts – kaum gelungen ist, die extreme sozioökonomische Ungleichheit zu mildern.

Kritisch mag man hier einwenden, dass manche dieser Output-Leistungen und Politikergebnisse nicht unbedingt demokratiespezifisch seien. Sie könnten durchaus auch von Diktaturen erbracht werden: Man denke an das Wirt­schaftswachstum in China und Vietnam, die wirtschaftliche und soziale Wohl­fahrt in der weichen Autokratie Singapur oder die sozioökonomische Gleich­heit in Kuba. Nicht zuletzt aus diesem Grunde ist es problematisch, die Output– oder gar Outcome-Dimension direkt in die Definition der Demokratie mitein­zubeziehen. 4

Maximalistische Theorien finden sich kaum in der empirischen Demokra­tieforschung. Der Grund liegt zum einen in ihrer komplexen Operationalisie­rung, zum anderen aber auch in einer gewissen angelsächsischen Abneigung gegenüber zu opulenten Demokratiekonzepten. Wenn aber Theorien im All­gemeinen und Demokratiekonzepte im Besonderen nicht über regionale Kul­turen der Wissenschaft und Politik „hinweg reisen“ können, begrenzen sie sich in ihrer Wirksamkeit im globalen Wissenschaftsdiskurs. Beides spricht gegen die normativ anspruchsvollen maximalistischen Demokratietheorien für die vergleichende Demokratieforschung. Lässt man zudem den „sozialen“ Output außerhalb des Demokratiekonzepts, kann sie sehr wohl als unabhängige Vari­able für Qualitätstest von Demokratien verwendet werden (vgl. u.a.: Mer­kel/Giebler 2009).

1.3 Das mittlere prozeduralistische Modell

Die Vertreter des mittleren Demokratiekonzepts halten das minimalistische Verständnis der Demokratie für dünn, unterkomplex und normativ wie analy­tisch für unzureichend. Sie fügen dem unbestrittenen demokratischen Kernbe­reich der allgemeinen, gleichen, freien und fairen Wahlen die Sphären des Rechtsstaats und der horizontalen Gewaltenkontrolle hinzu (u.a. O‘Donnell 1998). Denn erst die Einbettung freier Wahlen in garantierte Menschen-, Grund- und Bürgerrechte, die demokratisch legitimierte Genese gesamtgesell­schaftlich verbindlicher Normen und die wechselseitige Verschränkung und Kontrolle von Exekutive, Legislative und Judikative machen formal demokra­tische Wahlen auch wirklich „democratically meaningful“ (Beetham 1994: 30). Mit Jürgen Habermas (1992) postulieren die Vertreter eines solchen, vor­nehmlich auf Verfahren fokussierenden Modells der rechtsstaatlichen Demo­kratie eine unverzichtbare „Gleichursprünglichkeit“ von zivilen Schutz- wie politischen Beteiligungsrechten. Der Rechtsstaat ist für sie nicht eine Randbe­dingung der Demokratie, sondern eines ihrer integralen Elemente. Erst wenn die rechtsstaatliche Verbriefung ziviler Schutzrechte garantiert ist, können die Bürger sich frei und gleich an den politischen Geschäften beteiligen.

Bei allen erheblichen Unterschieden ist dem minimalistischen und dem mittleren Konzept der Demokratie gemeinsam die Beschränkung auf Normen, Prinzipien und Verfahren, die dem demokratischen Entscheidungsprozess zu­grunde liegen. Beide Konzepte wollen nicht die Output-Dimension, d.h. die Entscheidungen des demokratischen Systems und ihre Folgen (outcomes) mit aufnehmen. Vor diesem Hintergrund ist das Konzept der ‚embedded de­mocracy‘ (Merkel/Puhle et al. 2003; Merkel/Puhle et al. 2005) entwickelt wor­den. Diese eingebettete Demokratie, die Rechtsstaat und Demokratie synthe­tisch und „gleichursprünglich“ miteinander verbindet, soll das demokratische Referenzkonzept in dieser Analyse sein.

1.4 Die eingebettete Demokratie (embedded democracy)

Im Sinne einer rechtsstaatlichen Demokratie wird die embedded democracy aus fünf Teilregimen konstituiert: dem demokratischen Wahlregime (A), dem Regime politischer Partizipationsrechte (B), dem Teilregime bürgerlicher Freiheitsrechte (C), der institutionellen Sicherung der Gewaltenkontrolle (ho­rizontal accountability) (D), sowie der Garantie, dass die effektive Regie­rungsgewalt der demokratisch gewählten Repräsentanten de jure und de facto gesichert ist (E). Diese fünf Teilregime erfüllen bestimmte Funktionen im Ge­samtsystem Demokratie. Die jeweiligen Hauptfunktionen sind für das:

  • Teilregime A, Wahlen: Die Legitimationsfunktion (bei der Auswahl der Repräsentanten)
  • Teilregime B, Politische Rechte: Partizipations- und Repräsentationsfunk­tion
  • Teilregime C, Zivile Rechte: Schutzfunktion (für Individual- und Minder­heitenrechte)
  • Teilregime D, Horizontale Verantwortlichkeit: Kontrollfunktion (wech­selseitig unter den Gewalten)
  • Teilregime E, Effektive Regierungsgewalt: Regierungsfunktion (legitimes Regieren

Das Konzept der eingebetteten Demokratie folgt der Idee, dass diese fünf Teil­regime doppelt eingebettet sind: intern, indem die einzelnen Teilregime der Demokratie durch die jeweilige spezifische Interdependenz und Independenz ihren normativen und funktionalen Bestand sichern; extern, indem die Teilre­gime der Demokratie durch Ringe ermöglichender Bedingungen der Demo­kratie eingebettet und gegen externe wie interne Schocks und Destabilisie­rungstendenzen geschützt werden. Je flexibler die fragile Balance zwischen Interdependenz und Independenz innerhalb der internen Einbettung gewahrt ist und je dicker die externe Einbettung, umso höher sind Qualität und Stabi­lität einer Demokratie.

Jedes der fünf Teilregime ist spezifischen internen und externen Heraus­forderungen ausgesetzt. Es hängt von der ‚Krisenverarbeitungskapazität‘ jedes einzelnen Teilregimes und seiner Inter- und Independenz innerhalb der gesam­ten eingebetteten Demokratie ab, ob ein Bereich von einer Krise infiziert wird und inwieweit sich der jeweilige „Krisenvirus“ über die Teilregimegrenzen hinaus ausbreiten kann.

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Abbildung 1: Die eingebettete Demokratie (Quelle: eigene Darstellung)

2 Krise: Diagnose eines diffusen Begriffs

Für die Konzeptualisierung der Demokratie gibt es keinen Konsens, sondern unterschiedlich anspruchsvolle Konzepte, die die Zahl, den Umfang und die Grenzen der zugehörigen Institutionen und Verfahren verschieden definieren. Dennoch lassen sich die jeweiligen einzelnen Konzepte meist klar bestimmen. Dadurch behalten sie ihre je eigene analytische Substanz. Gleiches lässt sich zum Begriff der Krise nicht sagen. Er wird geradezu inflationär in Soziologie und Politikwissenschaft verwendet und dennoch nur selten definiert oder gar operationalisiert. Ungelöst ist insbesondere die Frage, wann eine Krise beginnt und wann sie endet. Grenzlinien zwischen dem Normalzustand der Demokra­tie und ihrer Krise werden nicht präzisiert. Die Frage, ob Teilverschlechterun­gen der Demokratie mit jenen Bereichen verrechnet werden dürfen, in denen Demokratiezugewinne zu verzeichnen sind, wird ebenfalls negiert.

Krisis“ kommt aus dem Altgriechischen und bedeutete zunächst die Mei­nung, Beurteilung, aber auch die Entscheidung. Bald wurde der Begriff jedoch präzisiert und bezeichnete von da an Unsicherheit, bedenkliche Lage, Zuspit­zung, Entscheidung, Wendepunkt. „Der Begriff forderte harte Alternativen heraus: Recht oder Unrecht, Heil oder Verdammnis, Leben oder Tod. Der me­dizinische Sinn dominierte […] fast ungebrochen in die Neuzeit hinein.“ (Kos­selleck 1973: 617) Seit dem 17. Jahrhundert erfolgte seine metaphorische Aus­dehnung in die Politik, Psychologie, Ökonomie und Geschichte (Kosselleck 1973).

Seitdem hat der Begriff der Krise in nahezu alle ökonomischen, sozialen, politischen und persönlichen Bereiche des Lebens Einzug gehalten. Der Be­griff beginnt zu schillern und wird zum Schlagwort. Selbst in den auf Präzision bedachten Wirtschaftswissenschaften gibt es kein klares oder unum­strittenes Konzept der Krise. Meist wird von einer deutlich negativen Entwick­lung des wirtschaftlichen Wachstums gesprochen. Am deutlichsten sind Kon­junktur­krisen definiert, die als zwei aufeinanderfolgende Quartale mit negati­ven Wirt­schaftswachstum bestimmt werden. Aber auch andere makroökono­mische Va­riablen können wirtschaftliche Krisen definieren wie Inflation, Be­schäftigung, Kapital- und Handelsströme. Ab welchem Schwellenwert eine Krise in diesen Wirtschaftssektoren beginnt, ist umstritten. Die Definition ei­ner allgemeinen Wirtschaftskrise ist weder in ihren qualitativ noch quantitati­ven Dimensionen bestimmt. Auch ihre Ursachen werden häufig unterschied­lich gesehen, wie aus dem anhaltenden Paradigmenstreit zwischen Ange­botsökonomik und Nach­fragetheorie belegt wird. In den politischen Diskursen hat der Krisenbegriff völlig die analytischen Konturen verloren und ist zum banal-ubiquitären Al­lerweltswort geworden. „Die alte Kraft des Begriffs, un­überholbare, harte und nicht austauschbare Alternativen zu setzen, hat sich in der Ungewissheit be­liebiger Alternativen verflüchtigt.“ (Kosselleck 1973: 649)

In der systemtheoretischen Analyse werden Krisen als schwerwiegende Störungen des Gleichgewichts gesehen. Sie können endogen oder exogen in­duziert sein (Schmidt 2010: 444). Aber auch hier werden die Grenzen nicht bestimmt, wann eine Krise beginnt und wann sie endet.

Vereinfacht lassen sich bei den Krisentheorien zumindest zwei Verwen­dungen des Begriffs unterscheiden: Erstens die ‚akute Krise‘, die die Existenz bedroht und klares Handeln er­fordert. Diese Perspektive wird etwa von Marx in seiner Krisentheorie des Ka­pitalismus eingenommen. Bei ihm allerdings gibt es in einer, nämlich der öko­nomisch-deterministischen Variante, keinen Ausweg aus der Krise, denn die internen Verwertungsbedingungen des Kapi­tals generieren unausweichlich den tendenziellen Fall der Profitrate, die in ei­nem sich verschärfenden Kri­senzyklus zum großen „Kladderadatsch“ (Bebel) des gesamten kapitalisti­schen Systems führt (Marx 1957: 641ff.). Überträgt man dieses Krisenver­ständnis auf die demokratische Systemfrage, kann auch dort die Krise als Vor­stadium zum demokratischen Kollaps gesehen werden, d.h. eines System­wechsels hin zu einem autokratischen Regime (Merkel 2010). In der abge­schwächten systemtheoretisch-neomarxistischen Variante, etwa bei (dem frühen) Jürgen Habermas, ist ein solcher Kollaps des spätkapi­talistischen Staates, also auch seiner demokratischen Form, zwar nicht vorge­zeichnet, aber die denkbare Endstufe einer sich von Etappe zu Etappe ver­schärfenden Kri­sensequenz (Habermas 1973: 106). 5

Historische Beispiele solcher akuten Demokratiekrisen sind unter ande­rem die letzten drei Jahre der Weimarer Republik (1930-1933), die Jahre von 1920 bis 1922 in Italien, Österreich vor 1934, das Chile Allendes (1970-1973) oder die letzten zwei Jahre vor dem Putsch der Obristen in Griechenland (1965-1967). In einer solchen akuten Dauerkrise befindet sich seit mehr als einem Jahrzehnt das zwischen autoritären und demokratischen Regierungen oszillierende Thailand. In den reifen Demokratien der OECD-Welt ist die akute Krise mit unmittelbarer Kollapsgefahr nicht anzutreffen. 6

Zweitens die der ‚latenten Krise‘. Mit dem Verblassen des Neomarxismus ist diese Variante der Krisentheorie fast völlig verschwunden, zumindest was die reifen Demokratien der alten OECD-Welt betrifft. An ihre Stelle ist das Verständnis einer latenten Krise getreten. Latent heißt mindestens zweierlei: Zum einen bedeutet es, dass die Krise sich lange hinzieht und das Ende kon­zeptionell nicht mitgedacht wird. Dennoch ist auch hier der Ausgang offen: Er kann in eine akute Krise führen, wie bei Habermas‘ Krisentheorie (1973), wo er als akutes Stadium die Motivationskrise des gesamten spätkapitalistischen Systems sieht. Er kann allerdings auch zu einer Re-Stabilisierung der Demo­kratie führen, wie etwa bei Claus Offe insbesondere in seinen jüngeren Schrif­ten (2003; 2011), wo über die Etablierung deliberativer und diskursiver Ele­mente eine „Demokratisierung der Demokratie“ als möglich gedacht wird.

Ge­nerell ist der latente Krisenbegriff unschärfer als der marxistische Be­griff der ‚akuten Krise‘. Das gilt insbesondere für die kreative Essayistik von Colin Crouch, der die Demokratie längst in ihrem „postdemokratischen“ Zu­stand angekommen sieht. Vor allem Globalisierung und Neoliberalismus ha­ben ihm zufolge zu einem schier unaufhaltsamen Qualitätsverfall der Demo­kratie ge­führt und ihr Wesen von innen ausgehöhlt (Crouch 2004). Die for­mellen In­stitutionen blieben zwar erhalten, aber der demokratische Gedanke der demo­kratisch legitimierten und rechtsstaatlich eingehegten Volksherr­schaft ver­blasst und am Ende bleiben nur noch „Schwundstufen der Demokra­tie“ (Offe 2003) übrig. Analytisch schärfer als Colin Crouch sieht auch Claus Offe die Möglichkeit 7 einer lange anhaltenden Entropie der Demokratie. Diese Per­spektive erscheint in der Demokratietheorie durchaus mehrheitsfähig. Un­ge­klärt bleibt allerdings, ob ein langanhaltender Zustand einer reduzierten Schwunddemokratie überhaupt Krise genannt werden sollte. Denn ganz offen­sichtlich haben die Postdemokratien ja ein relativ stabiles Equilibrium gefun­den, in dem keine systemerhaltenden Interventionen und Entscheidungen not­wendig sind. Ein systemisches – auch postdemokratisches – Equilibrium aber eine Krise zu nennen, ist semantisch zumindest unkonventionell, da es ja an­geblich den Regelfall etablierter Demokratien darstellt.

Für die reifen Demokratien, für die ein Systemkollaps nicht zu erwarten ist, gilt es daher, den Krisenbegriff zu schärfen. Eine solche Präzisierung müsste zumindest ein heuristisches, am besten aber auch analytisches Poten­zial aufweisen, um auf folgende Fragen eine Antwort zu finden:

  • Welches sind die systemrelevanten Krisensymptome?
  • Welche Faktoren haben sie ausgelöst?
  • Wie ist der Krisenverlauf?
  • Gibt es Kriterien, um den Anfang und das Ende einer Krise festzustellen?

Ein solches Konzept, nicht zu reden von einer Theorie, liegt für die politische Systemkrise noch nicht vor. 8 Dennoch können die oben angeführten vier Fra­gen als Katalog dienen, der die Krisenanalyse strukturieren hilft. Grundlage der Krisendiagnose hier ist wie oben erwähnt das Konzept der ‚embedded de­mocracy. Die konstituierenden fünf Teilregime werden selektiv und kurso­risch hinsichtlich der Erfüllung der oben genannten fünf grundsätzlichen Funktionen geprüft: Legitimation, Partizipation, Individualschutz, Kontrolle, Regieren. Der Fokus liegt auf den entwickelten Demokratien der OECD-Welt bzw. der Europäischen Union. Der Vergleich kann an dieser Stelle sicherlich nicht systematisch und umfassend sein; dennoch werden die Fakten und Daten empirisch so gehaltvoll sein, dass sie Trends anzeigen, die unsere Krisenfra­gen beantworten.

2.1 Wahlen: Legitimationsfunktion

In allgemeinen, gleichen, freien und fairen Wahlen legitimieren die Bürger in Demokratien jene politischen Entscheidungsträger, die sie repräsentieren und die für sie bindende Entscheidungen treffen können. Für die etablierten De­mokratien der OECD-Welt werden die Wahlen fast ausnahmslos als demokra­tisch eingestuft. Umstritten ist aber durchaus ihr Fairnesscharakter, der die Gleichheitsbedingungen beim Zugang zu Geld und Medien mit einschließt. Diese sind auch unter den reifen OECD-Demokratien nicht überall in gleichem Maße sichergestellt. Die private Monetarisierung der Wahlkämpfe in den USA und die über eigene Medien gestützte Ära Berlusconi in Italien dürften die Grenzen der Fairness überschritten haben. 9 Wie steht es aber mit der Wahlbe­teiligung? Lassen sich hier Trends erkennen, die den Legitimationscharakter der Wahlen einschränken?

In Deutschland, West- und noch viel stärker in Osteuropa geht die Wahl­beteiligung zurück. In Westeuropa gingen im Jahr 1975 durchschnittlich 82%, in 2012 nur noch 75% der Wahlberechtigten zu den nationalen Wahlen. In Osteuropa ist der Wählerrückgang dramatischer: Von 72% im Jahr 1991 sank die Wahlbeteiligung 2012 auf 57%. Für die USA und die Schweiz wären selbst diese Zahlen alles andere als alarmierend. Die durchschnittliche Beteiligung an den US-amerikanischen Kongresswahlen betrug in den letzten drei Jahr­zehnten (1980-2012) durchschnittlich magere 45,4% 10. In der Schweiz gingen im selben Zeitraum rund 44% zu den nationalen Parlamentswahlen. Dies ist etwas weniger problematisch für die Demokratie in der Schweiz, da diese ein ausgebautes System direktdemokratischer Referenden etabliert hat. 11 Für die USA spielen selbst in Kalifornien Referenden keine vergleichbare Rolle (Mer­kel 2014a). Allgemeine Wahlen, zu denen weniger als die Hälfte der Bürger gehen, sind problematisch, auch wenn es keine Demokratieformel für die per­fekte Wahlbeteiligung gibt. Die Absenz von mehr als 50 Prozent des Souve­räns beim wichtigsten Legitimationsakt der repräsentativen Demo­kratie gibt einen Hinweis darauf, wie (un-)wichtig die politische Beteiligung an der res publica für die Mehrheit der Bürger in den USA geworden ist. Aus empiri­schen Untersuchungen wissen wir, dass der bei Weitem überwiegende Teil derer, die sich bei Wahlen enthalten, sich auch sonst nicht beteiligt. Ber­nard Manin (1997: 222 ff.) hat das die „Zuschauerdemokratie“ genannt; ein Zu­stand allerdings, den Schumpeter als das funktionale Ideal der (elitären) De­mokratiebegriff.

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Abbildung 2: Wahlbeteiligung in Ost- und Westeuropa (1975/1991-2012)

Das eigentliche demokratietheoretische Problem ist jedoch nicht die Höhe der Wahlbeteiligung an sich, sondern die mit ihr einhergehende soziale Selektivi­tät. Denn als empirisch gesicherte Faustregel kann gelten: Mit sinkender Wahlbeteiligung steigt die soziale Exklusion (vgl.). 12 Es sind die unteren Schichten, die aussteigen; die Mittelschichten bleiben. Fragt man Bürger der Unterschicht in Deutschland, ob das Wählen oder ihre politische Teilnahme einen Einfluss auf politische Entscheidungen haben, ant­worten mehr als zwei Drittel resigniert mit Nein. Konfrontiert man Bürger aus den Mittelschichten mit derselben Frage, antworten mehr als zwei Drittel selbstbewusst: Ja, das mache einen Unterschied (Merkel/Petring 2012). Es gibt vermehrt Erkennt­nisse, dass die amerikanische Krankheit der Unterschichts­exklusion auch die europäischen und deutschen Wähler zunehmend ergreift. Der Wahl-demos be­kommt Schlagseite: Die Dominanz der Mittelschichten verstärkt sich, die un­teren Schichten brechen weg. Betrachtet man die Wahl­beteiligung, sind die meisten Demokratien der OECD-Welt Zweidritteldemo­kratien geworden. Dies schmälert die Legitimationsfunktion allgemeiner Wahlen in westlichen Demokratien.

Der Prozess des Wählerrückgangs und der sozialen Selektion der Wähler­schaft hat in Westeuropa in den letzten drei Jahrzehnten begonnen. Er ist schleichend, aber stetig; in Osteuropa ist er rasant und drastisch. Die Gründe liegen in der Zunahme der sozioökonomischen Ungleichheit, der Prekarisie­rung der unteren Schichten, dem Bedeutungsverlust von Volksparteien, Ge­werkschaften und anderen großen kollektiven Organisationen, die für die po­litische Sozialisation gerade des unteren Schichtungsdrittels der Gesellschaft eine wichtige Rolle im 20. Jahrhundert spielten. Die in vielen reifen Demokra­tien blockierten Aufstiegschancen und gebrochenen Aufstiegsversprechen ha­ben zudem die „Politikverdrossenheit“ der bildungsfernen Bürger genährt.

2.2 Politische Rechte: Partizipations- und Repräsentations­funktion

Natürlich gilt es, die abnehmende Wahlbeteiligung mit neuen Formen nicht­konventioneller Partizipation zu verrechnen. Solche aktiven Formen der Be­teiligung und Einmischung haben in den letzten zwei Jahrzehnten zugenom­men. Das kann als positives zivilgesellschaftliches Engagement angesehen werden; muss es auch. Aber dabei verschärft sich als unbeabsichtigte Neben­folge das soziale Selektionsproblem der Demokratie. Aktivitäten in zivilge­sellschaftlichen Organisationen wie Amnesty International, Greenpeace, At­tac, Human Rights Watch, Transparency International, Protestbewegungen, Eltern- oder Umweltverbänden sind sozial hochgradig selektiv: Hier engagie­ren sich vor allem junge, gut ausgebildete Menschen für die Demokratie. Bei Stuttgart 21 sind es zusätzlich die reiferen Jahrgänge, aber auch sie sind häufig Akademiker oder ökonomisch Bessergestellte. Immigranten und die bildungs­fernen unteren Schichten trifft man kaum an. Dies trifft übrigens auch auf Re­ferenden zu. In den sogenannten Volksabstimmungen stimmt vor allem das besser gebildete Volk ab, die unteren Schichten fehlen meist. Das gilt für die Volksabstimmungen zur Fiskalpolitik in der Schweiz und Kalifornien ebenso wie für die Schulpolitik in Hamburg (Merkel et al 2014a). Kurzum, weder die Zivilgesellschaft noch Volksabstimmungen oder die sogenannte deliberative Politik vermögen das Übel der sozialen Selektion zu verhindern. Im Gegenteil, sie verstärken es sogar noch, indem sie den Partizipationsvorsprung der mitt­leren und oberen Schichten ausbauen.

Parteien sind im 20. Jahrhundert zu den wichtigsten Vermittlern zwischen Gesellschaft und Staat aufgestiegen. Sie haben die Meinungen der Bürger ag­gregiert, in Programmen artikuliert, im Parlament repräsentiert und in der Re­gierung exekutiert. Den Parteien aber laufen seit drei Jahrzehnten die Mitglie­der davon, oder sie sterben weg. In Deutschland hat bspw. die SPD seit der deutschen Einheit 1990 fast die Hälfte und die CDU ein gutes Drittel ihrer Mitglieder verloren. Die Parteien drohen zu mitgliedsarmen Kartellen (Katz/Mair 1995) mit einem monopolistischen Anspruch auf parlamentarische Repräsentation zu verkommen. Alternative Organisationen aber, die mit der­selben demokratischen Legitimität allgemeiner Wahlen Repräsentationsfunk­tionen im 21. Jahrhundert übernehmen könnten, sind nicht in Sicht.

Ein weiterer beunruhigender Befund ist die zunehmend niedrige Zustim­mung der Bürger zu Parteien und Parlamenten. Dramatisch sind die niedrigen Werte für Parteien, die die wichtigsten Akteure in (parlamentarisch) repräsen­tativen Demokratien sind. Polizei, Militär, Kirche, Expertengremien, Verfas­sungsgerichte und Zentralbanken erzielen deutlich höhere Unterstützungs­werte. Je weiter öffentliche Institutionen vom Kerngeschäft der Politik entfernt sind, umso bessere Umfragewerte erhalten sie. Unter der Zustimmung, wenn nicht gar Forderung, droht eine Verschiebung der Legitimitätsachse von „ma­joritären“ demokratischen Verfahren zu „nicht majoritärer“ Fachexpertise.

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Abbildung 3: Vertrauen in majoritäre und nicht-majoritäre Institutionen 13 (Quelle: European Values Study (1981, 1990); Eurobarometer (1994/1997-2011); unge­wichtete Durchschnitte.)

Gesellschaften verändern sich – und damit auch ihre kollektive Organisations­bereitschaft. Die klassischen Massen- und Volksparteien mit ihren hohen Mit­gliedszahlen und Catch-all-Programmen drohen in den individualisierten Ge­sellschaften des 21. Jahrhunderts anachronistisch zu werden. In den letzten fünf Jahrzehnten sank der durchschnittliche Wähleranteil der Volksparteien Westeuropas von 65 auf 40 Prozent. Die Zahl der Parteien hat sich dagegen vermehrt. Fast in allen europäischen Ländern haben sich ökologische, rechts- oder linkspopulistische Parteien gebildet (Mudde/Rovira-Kaltwasser 2012; Decker 2000). Dies kann man als eine zeitgemäße Ausdehnung des Pro­grammangebots deuten, das sich vermehrter Nachfrage bei mündigen Bürgern erfreut. Aber es gibt auch eine andere, wohl angemessenere Sicht der Dinge.

Die Volksparteien waren in den Nachkriegsdemokratien Europas die po­litischen Integrationsmaschinen par excellence. Gemeinsam mit Gewerk­schaften, zuweilen auch den Kirchen, haben sie die unteren Schichten in die Politik integriert. Verlieren sie weiter an politischer Integrationskraft, wird das erhebliche Rückwirkungen auf die soziale Kohäsion unserer Gesellschaften haben. Insgesamt kann damit geurteilt werden: Die Parteien sind eine der Kri­senzonen der parlamentarischen Demokratie im 21. Jahrhundert.

2.3 Bürgerrechte: Schutzfunktion für Individuen, Gruppen und Minderheiten

Indizes, die die Qualität des Rechtsstaats und die Wahrung der Bürgerrechte empirisch solide über mehrere Jahrzehnte untersuchen, gibt es nicht. Entweder sind die Indikatoren für die entwickelten Industrieländer zu grob (Polity IV, Freedom House) oder die Zeitreihen zu kurz (Democracy Barometer, World Justice Project des Hague Institute for the Internationalisation of Law). Die Zeitreihe der „Rule of Law-Funktion“ im Demokratiebarometer 14 zeigt seit 1990 gegenüber der Gesamtqualität der weltweit besten 30 Demokratien in etwa den gleichen Qualitätstrend, wenn auch mit größeren Fluktuationen.

Der eigentliche Erweiterungsschub für die Garantie der Bürgerrechte, nicht zuletzt für Frauen, ethnische und sexuelle Minderheiten mit gleichge­schlechtlichen Präferenzen findet aber schon seit Ende der 1960er Jahre statt. Seitdem haben Frauen und Minderheiten in den Gesellschaften der entwickel­ten Demokratien de jure und de facto ihre subalternen Rechtsgarantien erheb­lich verbessert. Abgesichert werden diese politisch durchgesetzten Rechtspo­sitionen zusätzlich durch eine wachsende Repräsentation von Frauen und be­kennenden Homosexuellen in Parlamenten und Regierungen. Dies ist ein er­heblicher Erfolg der Demokratien in den letzten Jahrzehnten, der von den Ver­kündern der Postdemokratie meist unterschlagen wird.

Allerdings ist ein alter (scheinbarer) Wertekonflikt in den reifen Demo­kratien, allen voran in den USA nach 9/11 wieder aufgetaucht: der Konflikt zwischen physischer Sicherheit, etwa vor terroristischen Anschlägen, und dem Recht auf Privatheit und informelle Selbstbestimmung. Die Exekutive in den USA schleift rechtsstaatliche Bastionen, definiert selbstherrlich die Grenzen der informationellen Privatheit und lässt weltweit wie im eigenen Land private Daten sammeln, die häufig illegal abgehört wurden. Selbst Verhöre unter Fol­ter gehören zu diesen Rechtsbrüchen. 15 Der deutsche Innenminister der christ­demokratisch-liberalen Koalition (2009-2013), der Jurist Hans-Peter Fried­rich, argumentierte im Zuge des NSA-Skandals gar in Hobbes‘scher Manier, dass es ein „Supergrundrecht auf Sicherheit“ gibt, dem eben andere Grund­rechte im (vermeintlichen) Kollisionsfalle untergeordnet werden müssten. Die rechtsstaatliche Frage nach einer wechselseitigen Respektierung von Sicher­heit und Schutz der Privatsphäre ist neu aufgebrochen. Erstaunlicherweise ten­dieren gerade die USA ganz gegen ihre große Tradition der Meinungsfreiheit und dem Schutz der Privatsphäre seit 9/11 besonders restriktiv gegenüber dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Der Protest der US-Bürger ge­genüber den Bürgerrechtsverletzungen ist vergleichsweise gering. Aiko Wag­ner und Sascha Kneip (2014) haben in einer empirischen Analyse gezeigt, dass dies jedoch kein universeller Trend ist. Während Staaten wie die USA, wie Spanien, Frankreich und Italien eine „deutliche Verschlechterung der Frei­heitsrechte“ zu verzeichnen hatten, ist der umgekehrte Trend in den Nieder­landen und Skandinavien zu beobachten.

Trotz der jüngeren staatlichen Übergriffe in die Privatsphäre in den beson­ders vom Terrorismus bedrohten Staaten ist zu konstatieren, dass die bürger­lichen Freiheits- und Schutzrechte in den letzten Jahrzehnten ausgebaut wur­den. Dass sie in einigen speziellen Bereichen keineswegs als gesichert gelten können, hat die Entwicklung seit den Bombenanschlägen auf das World Trade Center in New York gezeigt.

2.4 Horizontale Verantwortlichkeit: Kontrollfunktion

Repräsentative Demokratien sind durch eine komplexe Balance der drei kon­stitutionellen Gewalten gekennzeichnet. Es ist nicht das Ideal der Gewalten­trennung in präsidentiellen Demokratien, sondern die wechselseitige Macht­kontrolle von Legislative, Exekutive und Judikative, die für rechtsstaatliche Demokratien von besonderer Bedeutung ist. Sie hilft die einseitige Usurpie­rung der politischen Macht zu verhindern und ersetzt die zwischen den Wahl­terminen weitgehend absente vertikale Gewaltenkontrolle. Hinsichtlich der Krisenfrage wäre also zu prüfen, ob sich diese Machtbalance in den letzten Jahrzehnten einseitig verschoben hat. Es gibt keine Anzeichen und meines Wissens keine empirischen Untersuchungen für die letzten drei Jahrzehnte, die eine Schwächung der Judikative in den OECD-Demokratien durch eine der beiden anderen Gewalten belegen könnte. Im Gegenteil, Verwaltungsgerichte kontrollieren intensiv staatliche Entscheidungen, 16 die Verfassungsgerichte haben zumindest ihre Positionen behauptet, und der Europäische Gerichtshof spielt eine äußerst einflussreiche Rolle in der Kontrolle der nationalen Exeku­tiven im Implementationsprozess. Der Einfluss der Judikative scheint eher ge­wachsen.

Obwohl die Exekutive vor allem in parlamentarischen Demokratien schon immer eine sehr starke Position innehatte, insbesondere dann, wenn die Re­gierung über disziplinierte Fraktionen die Entscheidungen im Parlament kon­trollierte, haben sich in den letzten zwei bis drei Jahrzehnten die Machtge­wichte in den europäischen Demokratien verschoben. Der wesentliche Grund liegt in der Globalisierung und Europäisierung wichtiger Politikbereiche wie Wirtschaft, Finanzen, Handel, Arbeitsmarkt und Immigration. Die Grenzen sind offener geworden. Entscheidungen, die die Lebensverläufe der Bürger o­der ganze Gesellschaften beeinflussen, werden nicht mehr von den demokra­tisch legitimierten Institutionen und Personen getroffen, sondern auf Märkten oder in supranationalen Regimen. Regiert wird zunehmend „jenseits des Nati­onalstaats“ (Zürn 1998). Die Parlamente verloren einerseits wirtschaftspoliti­sche Prärogativen an die Märkte, andererseits an die Exekutive. Viele europä­ische Ratsentscheidungen, häufig sogenannte package deals, sind von den Par­lamentariern kaum mehr zu durchschauen, geschweige denn zu kontrollieren. Sowohl hinsichtlich ihrer legislativen Kompetenzräume wie auch im Hinblick auf die Kontrollmöglichkeiten haben die Parlamente der europäischen Demo­kratien erheblich an Macht und Einfluss verloren. Europäisierung und Globa­lisierung haben die Exekutiven gestärkt und die Legislativen geschwächt. Den Souverän, das Volk selbst scheint das aber nur bedingt zu beunruhigen, traut er ja den Exekutiven, den Verwaltungen, Experten oder auch Zentralbanken mehr zu, als den von ihm direkt gewählten Volksvertretungen. Dies scheint eines der demokratischen Paradoxa des 21. Jahrhunderts zu sein.

Wie so oft ist der Beginn der latenten Krise kein dramatischer Moment, kein einschneidendes Ereignis, sondern eine inkrementelle Entwicklung. Der Beginn der forcierten Deregulierung der Finanz- und Gütermärkte, die Voll­endung des europäischen Binnenmarkts und die Einführung des Euro lassen ihren Beginn in den 1980er und die Beschleunigung der „Denationalisierung“ (Zürn 1998) und der zunehmenden Entmachtung der Parlamente in den 1990er Jahren erkennen. Der bisherige Höhepunkt der exekutiven Selbstermächti­gung und der parlamentarischen Entmachtung war die Finanzkrise von 2008 und den nachfolgenden Jahren sowie die Eurokrise. Die Finanz- und Wäh­rungskrise zeigte sich in den meisten Euroländern nicht als akute politische Krise, 17 wohl aber als eine fortschreitende Aushöhlung parlamentarischer Prärogativen. Die Kontrollfunktion des Parlaments ist geschwächt. Ursachen, Akteure und Verlauf der Entmachtungskrise sind sichtbar, der Fortgang offen.

2.5 Effektive Regierungsmacht: Legitimes Regieren

Die Parlamente haben Macht an die nationalen Exekutiven im Bereich der Ge­waltenkontrolle verloren. Aber auch die nationalen Exekutiven haben ihrer­seits diesen Machtzuwachs mit Einflussverlusten an internationale Regime oder (Finanz-)Märkte bezahlen müssen. Denn im Zuge der Globalisierung ha­ben sich die Entscheidungsarenen vermehrt auf deregulierte Märkte, globale Firmen, Großinvestoren, weltumspannende Banken, finanzstarke Lobbies und supranationale Organisationen und Regime verlagert. Zentrale Politikfelder wie die Geld-, Finanz- und Fiskalpolitik werden zunehmend außerhalb natio­naler demokratischer Verfahren bestimmt. Mit Friedrich August von Hayek (vgl. 1986: 34) mag man das die Durchsetzung der überlegenen evolutionären Logik der Märkte gegenüber dem zum Scheitern verurteilten Versuch nennen, die Märkte politisch einzuhegen. Selbst wenn dies Effizienzgewinne des Marktgeschehens mit sich brächte, wie dies lernunwillige Neoklassiker selbst nach der Finanzkrise von 2008 weiter dozieren, würden diese doch mit erheb­lichen Demokratieverlusten bezahlt.

In der Finanz- und Eurokrise deklarieren Regierende bisweilen zentrale Entscheidungen wie die Bankenrettung, Hilfspakete zur Rettung des Euro oder den Export deutscher Sparpolitik kurzerhand als alternativlos. Dies würde die überzogene These der Postdemokratie bestätigen: Die großen (finanz-)politi­schen Fragen werden von nicht legitimierten Finanzjongleuren in Großbanken und Hedgefonds entschieden, aber nicht über demokratische Verfahren legiti­mierter Repräsentanten. Wäre die Alternativlosigkeit der Politik ihnen gegen­über tatsächlich die ganze Wahrheit, würde die Demokratie eine ihrer wich­tigsten Legitimationsquellen verlieren, nämlich die demokratische Auseinan­dersetzung darüber, welches die besten Lösungen sind, die dem Gemeinwohl und damit den Bürgern dienen.

So wie die Globalisierung und Europäisierung die Parlamente im nationa­len Rahmen geschwächt hat, haben die nationalen Exekutiven im internatio­nalen Rahmen Machteinbußen erlitten. Die politisch entfesselten Märkte ha­ben die Entscheidungsmöglichkeiten demokratisch legitimierter Regierungen und Parlamente eingeengt. In supra- und internationalen Regimen werden Ent­scheidungen von Akteuren getroffen, die von den Entscheidungsadressaten zum Teil gar nicht legitimiert wurden. Die Begründung für solche häufig in­transparenten Entscheidungsarenen basiert stets auf mechanischen Effi­zienzargumenten: Transnationale Probleme können nur über supranationale Regime und Arrangements bearbeitet werden. Doch Effizienz allein, so sie denn tatsächlich zu verzeichnen ist, erzeugt bestenfalls eine halbe, nämlich Output-Legitimität. Die andere Hälfte, die Input-Legitimität, wird in exekutiv-technokratisch organisierten transnationalen Regimen in aller Regel geschlif­fen.

Auch im fünften Teilregime lassen sich Entwicklungen der Entdemokra­tisierung erkennen. Sie sind vor allem durch die Deregulierung der Märkte und die Globalisierung wirtschaftlicher und politischer Entscheidungen der letzten drei Jahrzehnte entstanden. Der Verlauf ist progredierend. Für ein Ende oder gar die Revision von Deregulierung und Globalisierung machen sich paradox­erweise nur linke und rechte Randparteien stark. Die starken Parteien mit Volksparteienanspruch fürchten bei einer demokratisch verfügten Re-Regu­lie­rung der Märkte oder supranationaler Entscheidungen unkalkulierbare öko­no­mische Wohlfahrts- und daraus resultierend Wählerverluste. Ein Ende der ent­demokratisierenden neoliberalen Globalisierung ist auch aufgrund der Ri­siko­scheu der relevanten nationalen politischen Akteure bisher nicht in Sicht. Aber selbst wenn die wirtschaftliche und politische Globalisierung strengeren Re­gulierungen unterworfen wird, ist zu bezweifeln, ob das „Regieren jenseits des Nationalstaats“ (Zürn 1998) je die demokratischen Qualitäten erreichen kann wie das Regieren innerhalb der nationalstaatlichen Demokratie.

3 Krise als Zukunft?

Alarmistische Krisenszenarien für die Zukunft der entwickelten Demokratien sind theoretisch wenig überzeugend und empirisch meist nicht begründet. Ein Systemkollaps ist in den entwickelten Demokratien nicht zu erwarten, nicht einmal im krisengeschüttelten Griechenland. Auch die postdemokratische An­nahme, früher in einem imaginierten Goldenen Zeitalter der Demokratie sei es besser gewesen, ist kaum haltbar. Man frage nur, ob ein Afroamerikaner in den USA der fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts, eine Schweizer Frau in den sechziger Jahren oder Homosexuelle in Deutschland und anderswo lieber in den 1970er Jahren gelebt hätten als heute, und die Annahme glorioser de­mokratischer Vergangenheit entpuppte sich rasch als Chimäre. Fragt man je­doch Gewerkschaftsvertreter nach ihren Einflussmöglichkeiten gegenüber der Kapitalseite im Vergleich zu den sechziger und siebziger Jahren des 20. Jahr­hunderts würde sicherlich der gegenwärtige Machtverlust beklagt.

Die entwickelten Demokratien durchziehen unterschiedliche Trends: Frauen haben mehr Rechte und Chancen als vor 40 Jahren, kulturelle und se­xuelle Minderheiten sind besser geschützt, die Transparenz der Parteien, Par­lamente und politischen Klasse ist höher. Presse, Internet und ein dichtes Netz von NGO-Watchdogs, haben in den entwickelten Ländern die Grundfesten ei­ner „monitory democracy“ (Keane 2011) entstehen lassen, die extra-konstitu­tionelle Kontrollfunktionen gegenüber Regierung, Parlament und Justiz wahr­nimmt. Inwieweit dies nur zum Teil der Fall ist oder gar über die konstitutio­nellen Kontrollen hinausgeht, ist empirisch nur schwer zu beantworten. Natür­lich ist es normativ nicht geboten, diese Verbesserungen mit der wachsenden Ungleichheit politischer Partizipation und Repräsentation zu „verrechnen“. Auch der Verlust demokratisch legitimierter Souveränität in der Politikgestal­tung wird damit nicht aufgewogen. Allerdings verwischen sich diese spezifi­schen positiven und negativen Entwicklungen in der Gesamtperzeption der Demokratie durch die Bürger. Auch so ist zu erklären, dass im Vergleich zu 1973 die Bürger der EU eher mehr als weniger zufrieden mit ihren Demokra­tien sind (Eurobarometer).

In vier der fünf Teilregime haben wir Probleme und Qualitätsverschlech­terungen in den entwickelten Demokratien diagnostiziert. Dies sind in den Teilregimen der Wahlen, der weiteren politischen Partizipation, der horizon­talen Gewaltenkontrolle und der effektiven Regierungsmacht stets noch mo­derate, aber immerhin relativ stabile Trends. Sie können durch die Zugewinne bei den Bürger- und Minderheitenrechten kompensiert werden. Es verschieben sich die Legitimitätsachsen demokratischen Regierens. Die Hochzeit der poli­tischen Parteien gehört dem 20. Jahrhundert an; repräsentativer Ersatz ist für das 21. Jahrhundert nicht in Sicht. Die Macht der Banken, Ratingagenturen und globalen Unternehmen ist immens angestiegen. Die Globalisierung der Märkte schränkt demokratische Spielräume ein. Supranationale Regime wie die EU und internationale Organisationen wie der Internationale Währungs­fonds lassen sich weder nach dem Muster noch der Qualität von Nationalstaa­ten demokratisieren. Was schon schmerzvoll in der Europäischen Union sicht­bar wird, gilt noch verstärkt auf der globalen Ebene. Paradox ist dabei, dass eine Rücknahme solcher an Technokraten, Experten, Verwaltungen oder No­tenbanken ausgelagerten Entscheidungskompetenzen durch die Kerninsti­tuti­onen der repräsentativen Demokratie (und diese sind zweifelsohne Parla­mente und Parteien) vom Souverän selbst, also dem Volke nicht nur nicht ver­langt, sondern auch missbilligt würde. Das legen zumindest die Umfragen zum Ver­trauen in politischen Institutionen nahe. Der demokratische Souverän scheint bereit, repräsentativ-demokratische Souveränitätsrechte preiszugeben.

Viele Demokratietheoretiker und manche Demokratieforscher diagnosti­zieren eine Krise der Demokratie zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Auch diese kursorische Analyse bestätigt in einigen Bereichen relevante Erosionen der demokratischen Qualität. Interessant ist aber auch, dass der Souverän selbst, diesen akademischen Analysen nicht oder nur bedingt folgen mag. Er ist mit „seiner Demokratie“ im Jahre 2010 nicht weniger zufrieden als dies die Bürger von 1973 waren. Es erhebt sich die Frage, wer eigentlich der beurteilende Schiedsrichter über eine Demokratiekrise sein kann: das Volk oder die Demo­kratieexperten? Es müssen wohl beide Seiten in Betracht gezogen werden, was wiederum die Krisenfrage weniger klärt als es diese weiter verkompliziert. Denn erst wenn die Bürger massiv mit ihrer Demokratie unzufrieden sind und dies auch über ebensolchen massiven Entzug der Loyalität wie durch „exit“ und „voice“ manifestieren, gerät die Demokratie in die systembedrohende ‚akute Krise‘. Allerdings kann das Volk nicht der alleinige Schiedsrichter sein. Denn ganz offensichtlich entgehen ihm subtilere Form- und Substanzverände­rungen der Demokratie oder er goutiert sie gar. Gegenüber Aushöhlungskrisen der Input-Seite der demokratischen Legitimität scheint die Mehrheit des Sou­veräns jedenfalls dann besonders indolent zu werden, wenn die Quelle der Output-Legitimität weiter sprudelt.

 

Literatur

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Notes:

  1. Einleitung und Schluss des Artikels gehen auf ein Essay von mir in der FAZ zurück. Vgl. Merkel: Krise? Krise!, in: FAZ 5.5.2013
  2. Dies ist nicht erst der Fall nach 1989 (Ende des Sowjetkommunismus) oder 1945 (Ende des Faschismus). Das gilt in Bezug auf die drei demokratischen Grundprinzipien Freiheit, Gleichheit und Herrschaftskontrolle normativ für das ganze 20. Jahrhundert; und gilt heute auch gegenüber den aufstrebenden (undemokratischen) „Modellregimen“ Singapurs oder Chinas.
  3. Auch wenn die Grenze zwischen Autokratie und Demokratie allein über allgemeine, freie und faire Wahlen gezogen wird, ist insbesondere der Fairnessbegriff komplexer und lässt sich nur über Indikatoren erschließen, die ihrerseits keineswegs eindeutig zu bewerten sind.
  4. Thomas Meyer (2005) ist hier eine Ausnahme; er geht auf der Basis von universellen UNO-Deklarationen von der Gleichberechtigung politischer und sozialer Rechte aus. Auch vermag er empirisch zu zeigen, dass je besser soziale Rechte garantiert werden, je geringer die Ungleichheit ist, die Qualität der Demokratie umso höher ist.
  5. Claus Offe ist in der Frage eines möglichen Demokratiekollapses schon in seinen frühen Schriften (1972) etwas zurückhaltender.
  6. Dies gilt grosso modo auch für Griechenland in der Eurokrise. Erstaunlich ist hier eher die robuste Widerstandskraft der Demokratie gegenüber den erheblichen ökonomischen und sozialen Verwerfungen.
  7. Anders als Crouch, der die Postdemokratie als fait accompli ansieht, erscheint diese bei Offe als nur ein möglicher durchaus kontingenter Ausgang aus der gegenwärtigen Malaise der entwickelten Demokratien.
  8. Dieses Defizit kann auch an dieser Stelle nicht überwunden werden.
  9. Zu den Gleichheits- und Fairnessbedingungen der allgemeinen Wahlen in den besten 30 Demokratien weltweit, vgl. www.democracybarometer.org.
  10. http://www.idea.int/vt/countryview.cfm?CountryCode=US [20.01.2014]
  11. Allerdings liegt die durchschnittliche Wahlbeteiligung bei Volksabstimmungen in der Schweiz noch knapp unter jener bei allgemeinen Wahlen (Merkel et al. 2014a).
  12. Vgl. www.democracybarometer.org
  13. Abgebildet sind die durchschnittlichen Vertrauensraten der Bürger der EG/EU in nationale demokratische Institutionen.
  14. Das Demokratiebarometer geht von den drei grundsätzlichen Demokratieprinzipien (Freiheit, Gleichheit, Herrschaftskontrolle) aus, die wiederum in neun zentrale Demokratiefunktionen übersetzt werden. Rechtsstaatlichkeit bzw. Rule of Law ist eine von ihnen. Von diesen neun Funktionen werden wiederum 100 Indikatoren abgeleitet, die die Gesamtqualität der Demokratien messen.
  15. Diese werden außerhalb des eigenen Territoriums begangen.
  16. Die Einspruchspraxis vor Verwaltungsgerichten gegenüber staatlichen Großprojekten ist in den letzten Jahrzehnten weiter intensiviert worden.
  17. Dies wäre noch am ehesten in den Euro-Schuldnerländern, allen voran Griechenland und Zypern, zu erwarten. Aber selbst in Griechenland stand – bisher zumindest – nicht das Überleben des demokratischen Regimes in Frage.

Krise der Demokratie – Wahrheit oder Mythos (2015)

Akademietagung in Hannover, Samstag, den 14. November 2015
in Zusammenarbeit mit der Loge „Wilhelm zur deutschen Treue“

Zum Thema

Die Jahrestagung der Akademie forum masonicum e.V. wird sich in diesem Jahr der Frage stellen, ob sich die Demokratie in einer Krise befindet. Die Meinungen dazu sind durchaus kontrovers. So erforschte Professor Dr. Wolfgang Merkel (Humboldt-Universität Berlin, Wissenschaftszentrum Berlin) in seiner Publikation „Demokratie und Krise. Zum schwierigen Verhältnis von Theorie und Empirie“ mit sozial-empirischen Methoden das Verhältnis der deutschen Bevölkerung zur Demokratie und kam zu dem verblüffenden Ergebnis, dass dieses gar nicht so erschüttert ist, wie die Medien es nahelegen.

Dies ist allerdings ein Befund, der dem öffentlichen Diskurs so gar nicht entspricht. Politische Reizthemen wie z.B. TTIP provozieren zum Widerspruch. Der unbestreitbare Einfluss von Lobbygruppen und überstaatlicher europäischer Institutionen, die in einem strengen Sinne gar nicht demokratisch legitimiert sind und die Skepsis, die den Parteien entgegenschlägt scheinen klassischen Konzepten der Demokratie Hohn zu sprechen.

Im Rahmen der Tagung sollen Stimmen aus der empirischen Sozialforschung, aber auch aus dem Bereich der Lobbyvertretung und von politischen Praktikern Gehör finden und den Rahmen für eine offene Diskussion bilden.

Programm

10:00
Begrüßung durch Bernd Menke, Stuhlmeister der Loge Wilhelm zur deutschen Treue,
und Dieter Ney, Vorstandsvorsitzender der Akademie forum masonicum e.V.

10:30
Vortrag von Steffen Stierle (Berlin)
„Aushöhlung der Demokratie im Zeitalter von Globalisierung und Dauerkrise“ (Vortragstext)

14:30
Vortrag von Patrick Minar (Wien)
„Lobbying und Demokratie – Konflikt oder Voraussetzung?“

16:30
Vortrag von Professor Dr. Wolfgang Merkel (Berlin)
„Krise der Demokratie? Raunen, Mythen, Fakten“ (Vortragstext)

Die Referenten

Professor Dr. Wolfgang Merkel
ist Politikwissenschaftler und lehrt als Professor am Institut für Sozialwissenschaften der Humboldt-Universität zu Berlin, außerdem ist er Direktor der Abteilung „Demokratie: Strukturen, Leistungsprofil und Herausforderungen“ am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung.

Patrick Minar
ist Gründungspartner der in Wien ansässigen Kommunikationsagentur Schneider|Minar|Jenewein Consulting. Die Agentur ist spezialisiert auf Public Affairs und Litigation PR. Er berät zahlreiche internationale Unternehmen und Einzelpersonen bei anspruchsvollen kommunikativen und politischen Problemstellungen. Als Vortragender an der Donau Universität Krems und am WIFI Wien sowie in diversen  Publikationen und Diskussionsveranstaltungen beschäftigt er sich intensiv mit allen Formen von PR und Lobbying.

Steffen Stierle
ist Ökonom mit den Schwerpunkten Politische Öko-omie und Europäische Integration, wissenschaftlicher Mitarbeiter im Deutschen Bundestag, aktiv bei Attac, u.a. in der Kampagne „TTIP in die Tonne“ und in der Projektgruppe Eurokrise.

Praktische Informationen

Veranstaltungsort: Logenhaus, Lemförder Str. 7, 30169 Hannover

Flyer zur Jahrestagung 2015